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限制农产品进口措施的争端:美国与日本关于限制农产品进口措施的争端
  文章来源:《WTO典型案例精析》

  
  一、案情简介
  1997年4月7日,美国根据WTO的有关协定,即DSU、SPS、《农产品协定》、CATT1994等中的有关条款,提出与日本的磋商要求。日本检疫措施规定,即使已有其他类型的相同产品通过检疫,但在对该类产品的检疫测试完毕之前,日本仍禁止需要检疫的产品进口。美国声称,日本违反了SPS协定第2、5、8条,GATT1994第11条和农产品协定第4条。此外,美国还提出其利益受到损害或丧失。
  1997年6月5日,美日双方进行了磋商,但未有成效。1997年10月3日,美国要求DSB设立专家组。1997年11月18日,DSB设立了专家组,欧共体、匈牙利和巴西保留作为第三方的权利。1998年4月2,3日,专家组分别会见争端双方。1998年10月20日,向双方公布了专家组报告,10月27日向WTO成员公布了专家组报告。专家组裁定,日本所采取的措施与SPS协定第2条第2款、第5条第6款和附件2不符,因而也与第7条不符。 1998年11月24日,日本通知DSB其决定对专家组报告提出上诉,12月4日,日本提交上诉方材料,12月9日,美国也提交了上诉方材料。1998年12月21日,双方均提交了被上诉方材料,巴西和欧盟提交第三方材料。1999年1月19日,上诉机构召集各方进行听证会,2月22日上诉机构做出报告,3月19日,DSB通过了上诉机构报告和经过修改的专家组报告。1999年6月15日,日本通知DSB,双方已就执行期限达成协议,时间为9个月零12天,自1999年3月19日至1999年12月31日。1999年12月31日,日本取消品种测试要求。2000年1月14日,日本通知DSB,它正在与美国磋商新的检疫方法。2000年1月27日,日本向DSB递交第一份状态报告,表示仍有必要禁止输入蠹蛾。2000年2月24日,日本表示它有可能与美国达成双方满意的方案。
  二、本案的主要事实和法律问题
  (一)本案涉及的主要事实
  蠹蛾又称为苹果蛾,是一种侵害苹果、桃和其他水果的害虫。其幼虫进入水果已是广为人知的事实。在美国,苹果蛾是苹果和胡桃的害虫,在油桃和樱桃中也发现苹果蛾。苹果蛾的其他寄生处还包括梨、杏、榅桲(是一种水果,其英文为quince)等。日本群岛的南北方向形成了不同的气候条件,苹果蛾盛行于温带,但日本没有发现。
  日本1950年制定了《1950植物保护法》和《植物保护法实施条例》。根据该法及其实施条例,日本禁止从某些国家进口作为苹果蛾携带者的8种农产品,即苹果、樱桃、桃子(包括油桃)、核桃、杏、梨、李子和榅桲,但是,如果出口国能够提供替代性检疫措施,并能证明经过处理的水果能达到禁令保护的相同水平,进口禁令也可以取消。实践中,各国采取的替代措施一般是用甲基溴熏蒸或甲基溴熏蒸与冷冻结合。1987年,日本农林渔业部制定了2部试行检测准则:《取消进口禁令准则——熏蒸》,其中规定了取消禁令的相关测试标准;《昆虫死亡率比较测试准则——熏蒸》,其中规定了批准额外种类产品进口的测试标准。这2个准则都未对外公布。
  本案涉及的是第2个准则中的“品种测试要求”,该规定要求对产品的每一品种进行测试,以确认检疫处理措施的有效性。因此,尽管对水果进行检疫处理的措施不断发展,但获得不同品种水果进入日本市场的批准程序仍可长达几年时间。出于以上原因,许多十多年前提出的品种进口申请仍然悬而未决。
  美国(不包括夏威夷群岛)是上诉准则中禁止进口的主要国家之一。自20世纪70年代早期以来,美国一直在努力向日本出口水果。美国声称,由于日本采取的品种测试要求给出口国带来繁重的负担,致使美国向日本出口的此类产品只占美国全球出口量的一小部分。美国认为,日本的这种品种检测要求与其在SPS协定下承担的义务不符。正是基于此,引发了本贸易争端案。
  (二)本案涉及的主要法律问题
  本案主要涉及的是WTO成员方所实施的动植物检疫措施是否影响特别是扭曲了国际贸易自由化的问题,其中主要的法律依据是SPS协定,特别是该协定中的第2、3、5、7条。
  第2条(基本权利与义务)
  第1款 各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的动植物卫生检疫措施,只要此类措施不与本协定的规定相抵触。
  第2款 各成员应保证任何动植物卫生检疫措施仅在为保护人类、动植物的生命或健康所必要的限度内实施,此类措施应建立于科学原理基础之上,如无充分的科学根据,则不得维持,但第5条第7款规定的情况除外。
  第3条(协调一致)
  第1款 为在尽可能广泛的基础上协调动植物卫生检疫措施,各成员的动植物卫生检疫措施应根据现有的国际标准、指南或建议制定,除非本协定特别是第3款另有规定。
  第2款 符合国际标准、指南或建议的动植物卫生检疫措施,应被视为保护人类、动植物的生命或健康所必要的措施,并被视为与本协定和GATT1994的有关规定相一致。
  第3款 各成员可以实施或维护比已有国际标准、指南或建议为依据的措施所提供的保护水平更高的动植物检疫措施,但要有科学依据,或者一成员根据第5条第1~8款中有关条款规定,认为该措施所提供的保护水平是合适的。除此之外,若某项措施所产生的动植物卫生保护水平不同于以国际标准、指南或建议为依据制定的措施所提供的保护水平,则均不得与协定中的任何其他规定相抵触。
  第5条(风险评估和适当的动植物卫生保护水平的确定)
  第1款 各成员应确保其动植物卫生检疫措施的制定以对人类、动植物的生命或健康所进行的适当有关情况的风险评估为基础,同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术。
  第4款 各成员在确定适当的动植物卫生保护水平时,应考虑把对贸易的消极影响降低到最低程度的目标。
  第6款 在不违反第3款第2款的前提下,各成员在制定或维持动植物卫生检疫措施以达到适当的动植物卫生保护水平时,应考虑技术和经济的可行性(注释3),应确保这类措施不比获得适当的动植物卫生保护水平所要求的更具贸易限制性。
  注释3:为第5条第8款之目的,一种措施比要求的不更具贸易限制性,除非有另一种措施,考虑到技术和经济的可行性可合理取得,达到合理的卫生或检疫保护水平,且对贸易实际上具有更小的限制性。
  第7款 在有关科学根据不充分的情况下,一成员可根据现有的有关信息,包括来自有关国际组织及其他成员实施的动植物卫生检疫措施的信息,临时采取某种动植物卫生检疫措施。在此情况下,各成员应寻求获得必要的补充信息,以便更加客观地评估风险,并相应地在合理的期限内评估动植物卫生检疫措施。
  第7条(透明度)
  各成员应通知其动植物卫生检疫措施的变更,并根据附件2上的规定提供卫生检疫措施的有关信息。
  SPS协定附件2(检疫措施的透明度)
  第1款 各成员应确保其所采取的所有卫生检疫规章(注释5)应立即公布,使与此有利害关系的成员对其知悉。
  注释5:指为普遍适用的法律、法令和条例。
  美国申诉说,日本用于苹果蛾检疫处理的品种检疫要求造成了不合理的贸易障碍,违反了SPS协定。日本的措施表面上是为了植物卫生,实质上是为了有效阻止美国的某些产品进入日本市场,与日本本国生产的相同产品进行竞争。美国认为,日本的品种测试要求违反了其在SPS协定中本应承担的义务。因为该措施
  (1)其维持缺乏充分的科学根据(第2条第2款);
  (2)不是以科学原理为依据(第2条第2款);
  (3)不是以风险评估为依据(第5条第1款);
  (4)没有考虑现有科学依据(第5条第2款);
  (5)未考虑技术和经济的可行性以及贸易限制(第5条第6款);
  (6)不够透明(第7条)。
  在美国所提出要求与日本的磋商请求中,美国还提出日本的品种测试要求不仅违反了SPS协定,而且还违反了GATT1994第11条和《农业协定》第4条。但是,美国在其向专家组提交的申诉及口头陈述中没有再提及这一内容,也没有要求专家组对此做出结论。日本则申辩说,它所采取的措施完全符合SPS协定的有关条款特别是第5条第7款、GATT1994  第11条和《农业协定》第4条。日本还特别强调,该措施完全基于对植物卫生的考虑,美国所提出的相反意见是错误的。
  针对双方针锋相对的意见分歧,专家组着重在科学依据与检疫措施的透明度2个问题上进行了详细的分析说明。
  就科学依据而言,主要是研究日本所制定和实施的品种检疫要求是否有足够的(充分的) 科学依据,是否是根据SPS第5条第7款所能采取的临时措施。就品种检疫要求来看,专家组在参考科学专家咨询意见的基础上认为,日本维持品种检疫要求没有足够的科学依据。就是否属于第5条第7款所采取的临时措施来看,专家组认为,第5条第7款第一句允许各成员临时采取检疫措施,但必须满足两大要求:其一,措施是在相关的科学信息不充分的情况下采取的:其二,该措施以现有的相关信息为基础。然而,第5条第7款第二句对临时适用这一措施的成员施加了另外的义务,即寻求更客观的评估风险所必要的额外信息,且要在合理的期限内审查检疫措施。在经过认真仔细研究后,认为没有证据表明日本寻求对风险进行更客观的评估所需要的额外信息,没有在合理期限内审查品种测试要求。
  就检疫措施是否具有透明度而言,专家组引述了SPS第7条、附件2第1款和该款的注释。专家组认为,受附件2的公布要求所调整的措施,适用3个条件:其一,采取了措施;其二,措施是检疫规章,即是诸如法律、条例等的检疫措施;其三,普遍适用。此外,这种措施应以使有利害关系的成员能了解的方式迅速公布。专家组经过分析,认为日本对其所采取的品种检疫要求未进行公布,与其根据附件2第1款承担的义务不符,违反了第7条的义务。
  三、本案的裁判结论
  基于前述的事实和法律,专家组做出如下裁决:
  (1)日本对苹果、樱桃、油桃和核桃所维持的品种测试要求不符合其在SPS协定第2条第2款中承担的义务:不得维持没有充分科学依据的动植物检疫措施,第5条第7款规定的除外;
  (2)日本对苹果、樱桃、油桃和核桃所维持的品种测试要求不符合其在SPS协定第5条第6款中承担的义务:保证这类措施不超过适当的保护所必需的限度;
  (3)日本没有对争端所涉及的任何产品公布品种测试要求,不符合SPS协定附件2第1款的要求,同样的原因,也不符合SPS协定第7条的规定;
  (4)专家组建议DSB要求日本修改其措施,使之符合SPS协定的规定。
  专家组裁做出后,日、美分别提起上诉,综合上诉中提出的问题,上诉机构将确定专家组在下列10个问题上是否存在错误:
  (1)认定日本的品种测试要求没有科学依据,违反了SPS协定第2条第2款;
  (2)认定日本没有达到SPS协定第5条第7款第2句的要求;
  (3)没有认定日本根据品种进行测试是为了达到SPS协定第5条第6款所说的适当保护水平;
  (4)根据第5条第6款对“附着(吸收)水平测试法”做出结论,但不考虑其品种测试要求是否符合SPS协定第2条第2款;
  (5)对SPS协定附件2第1款有关公开要求的解释;
  (6)品种测试要求是否符合SPS协定第5条第1款;
  (7)品种测试要求是否符合SPS协定第8条和附件3第1款(c)的要求;
  (8)根据SIS协定第5条第6款认定“附着水平测试法”的结论是否符合举证责任的规定;
  (9)没有将认定日本的做法不符合SPS协定第2款和第5条第6款的结论延伸至杏、梨、李子和榅桲;
  (10)认定日本违反SPS协定第2条第2款的做法是否符合DSU第11条。
上诉机构在对有关法律和专家组结论认真研究的基础上,做出如下裁判结论:
  (1)维持专家组以下结论:用于苹果、樱桃、油桃和核桃的品种测试要求缺乏SPS协定第2条第2款所要求的充分的科学依据;
  (2)维持专家组以下结论:即使品种测试要求被认为是根据SPS协定第5条第7款第1句所采取的临时措施,日本也没有满足该条款第2句的要求;
  (3)专家组评价美国提出的“产品测试法”达到日本要求的保护水平的证据是对事实的评价,不属于上诉机构的审查范围;
  (4)既然上诉机构推翻了专家组关于日本的措施不符合SPS协定第5条第6款的调查结论,没有必要再分析违反第2条第2款与违反第5条第6款之间的关系;
  (5)维持专家组以下结论:《准则》所规定的品种测试要求是SPS协定附件2第1款所说的检疫措施,日本的做法不符合该款及协定第7条;
  (6)认定用于在杏、梨、李子和榅桲的品种测试要求不是建立在风险评估的基础上,故违反了SPS协定第5条第1款;
  (7)既然维持了专家关于第2条第2款的调查结论,就没有必要分析违反第8条和附件3第1款(c)的问题;
  (8)推翻专家组推定“附着水平测试法”是满足第5条第6款三项要求的替代性动植物卫生检疫措施的结论,因为得出这一结论的方法不符合举证责任的原则;
  (9)确认专家组没有把关于第2条第2款的调查结论延伸至杏、梨、李子和榅桲,不是法律上的错误。既然推翻了专家组关于第5条第6款的调查结论,将其延伸至杏等水果的问题就不存在了;
  (10)专家组没有滥用DSU第11条的自由裁判权。
  上诉机构建议DSB要求日本修改其品种测试要求,以符合其根据SPS协定所承担的义务。
  四、评析
  在经济发展和社会进步的同时,人类和动植物却面临着更多的安全挑战,如疯牛病、禽流感、口蹄疫、果蝇和艾滋病等。有些病虫如松树线虫,一旦由出口产品带入进口方,就很容易在进口方领土上“定居”繁衍,造成危害。于是目的明确的动植物卫生检疫措施就产生出来并在国际贸易中得到了广泛应用。按照多数国家的做法,许多进口产品必须满足本国制定的动植物检疫措施规定,否则就禁止进口。但是,由于采用的检疫方法在不同国家的差异和不一致,或其他技术原因,动植物检疫措施可能会影响特定产品输入到某些国家,从而变成为一种贸易壁垒,引起国际贸易纠纷。
  WTO允许各成员方出于保护动植物和人类的健康安全而采用动植物卫生检疫措施,但SPS协定第3条要求动植物检疫措施应以国际标准为依据,第5条要求动植物卫生检疫措施必须以科学原理为基础(包括对人类或动植物生命健康的风险评估)。
  在本案中,根据专家组的解释,所谓科学依据是指在检疫措施和科学证据之间有客观的、合理的联系。上诉机构则进一步认为,要确定该项检疫措施是否有充分的科学依据,还牵涉SPS协定第5条第1款、第3条第3款和第5条第7款。从这一分析可以看出,科学依据与风险评估有密切的关系,这些评估的数据是采取检疫措施的科学证据。本案中日本要求对同一种水果的不同品种逐一检测,但没有数据证明这样做的合理性,由此导致败诉。迄今为止,没有一个应诉方能够证明其动植物卫生检疫措施与风险评估之间存在“合理的关系”。
从本案中,可以给中国企业和政府提供一些启示:
  (1)从中国企业来讲,应及时地、经常地审视自己的状况。企业应更加注重自身技术的改进和产品检验制度的完善,以适应国际和其他WTO成员的动植物卫生检疫措施标准。此外,应清醒的意识到,中国入世后,非关税壁垒将取代关税壁垒成为中国出口产品的主要壁垒形式。因此,应通过各种渠道跟踪国际动植物卫生检疫措施信息,在政府和中介机构的帮助下,增加企业的反壁垒能力,建立起动植物卫生检疫措施意识。
  (2)从中国政府来讲,应尽快完善我国的动植物卫生检疫措施体系。一方面我国目前在这方面的相关法律法规还相当不完善,必须加快建立完整的农产品质量标准体系,完善动植物检疫标准。另一方面,在完善我国动植物卫生检疫措施的法律法规时,必须奉行公开化和科学化。如果说以前政府在此方面的工作主要是对国内公众负责,受国内公众监督,那么中国入世后,则应完全遵守WTO的相关规则,受到国际义务的约束。因此,必须参考国际标准,以科学原理为依据,遵循透明度原则。如此,方能与国际共同规则接轨。
 
来源:《WTO典型案例精析》 赵学清 曾国平

 
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